PLU, OAP, CBS... Pour le végétal, des outils de planification puissants

Les deux dernières années ont montré une fois de plus l’importance du végétal en zone urbaine. L’acceptabilité des dif­férentes périodes de confinement a été fortement liée à la présence, même uniquement visuelle, d’un espace naturel. En définissant un projet de territoire à long terme, la planification est le premier levier des collectivités­ en faveur du végétal et des zones de nature. La palette­ d’outils pouvant être mobilisés dans les documents d’urbanisme est large.

Les actions doivent ensuite se traduire concrètement dans les opérations d’aménagement et de gestion pour engager tous les acteurs dans un projet et des réalisations vertueux. Si les collectivités ont largement intégré cet aspect dans les chantiers publics, dans les espaces privés ce n’est pas encore acquis.

Tels sont les sujets qui ont été abordés en octobre dernier à Lyon (69), à l’occasion d’une journée technique Plante & Cité organisée sur le thème : « Planifier-aménager-gérer, comment agir pour renforcer la nature dans les espaces privés ? Quels sont les leviers de la sobriété foncière ? ».

En préambule à plusieurs tables rondes, Sandrine Larramendy, chargée d’étude paysage et urbanisme chez Plante & Cité a présenté les résultats de deux consultations réalisées entre 2019 et 2021 auprès des collectivités (69 réponses) et de professionnels (urbanistes, paysagistes concepteurs). Celles-ci ont permis de mieux appréhender la place et l’évolution des espaces de nature dans les aménagements urbains.

Toujours moins de surfaces végétales, mais la baisse ralentit

Les dix dernières années, sauf pour cer­taines collectivités déjà très urbanisées ou en zones rurales, partout on note une diminution des surfaces végétales. Une poursuite probable dans ce sens est at­tendue les prochaines années, avec toutefois un rythme moins rapide. Pas moins de 60 % des collectivités interrogées ont ainsi réintégré dans leur plan local d’urbanisme (PLU) des zones urbanisables (ZU) en zones non urbanisables et renforcé certains zonages comme les milieux naturels, les sites inscrits et classés ou les lieux patrimoniaux remarquables.

Les plans de zonage sont les outils les plus utilisés dans les PLU pour protéger et renforcer les espaces de nature car ce sont les documents les plus simples à appréhender autant par les élus que par les usagers. Les outils complémentaires comme les OAP (orientations d’aménagement et de programmation) ou CBS (coefficients de biotope par surface*) sont encore peu mobilisés. On constate une grande hétérogénéité entre les collectivités sur ce point.

Patrimoine végétal privé, un manque de connaissance

En ce qui concerne la connaissance du patrimoine­ végétal, un préalable indispensable à la rédaction des documents d’urbanisme, celle-ci est généralement bonne en ce qui concerne les espaces verts publics. Elle l’est beaucoup moins pour les espaces verts privés ou agricoles. Les professionnels et bureaux d’études qui travaillent sur l’élaboration des PLU font part des difficultés à accéder à ces données et à les mobiliser : absence ou hétérogénéité­, perte de connaissance...

Un autre point important concerne la mobilisation­ des compétences pour l’élaboration de ces PLU. Si la constitution d’équipes pluridisciplinaires est jugée indispensable, on note beaucoup de difficultés pour leur mise en place. Ainsi, moins de la moitié des équipes ont intégré des écologues, et seulement 30 % des paysagistes. On remarque même encore une perception négative de ces métiers ! De plus, cette mobilisation des compétences est surtout actée pour le diagnostic initial, mais beaucoup moins pour les étapes ulté­rieures, notamment dans la phase de rédaction des PLU, plutôt réservée aux urbanistes­.

Pour l’ensemble des réponses, un consensus s’accorde sur le fait que pour faire progresser les choses, il faut à la fois davantage­ de moyens humains et financiers, plus de formation des élus et de compétences en interne, ainsi que des moyens de contrôle renforcés.

Des outils existent pour garantir la place du végétal en ville

Comment inciter les promoteurs et aménageurs privés à réserver une place importante au végétal dans leurs projets ? Telle est la question à laquelle ont cher­ché à répondre les intervenants à une table­ ronde intitulée « Planifier pour renforcer la nature dans les espaces privés ». L’enjeu est tout à la fois de conserver et d’inté­grer au maximum les surfaces et éléments­ existants, particulièrement les grands arbres, et de prévoir de nouveaux espaces de nature à proximité des lieux d’habitation ou de travail. Le défi est important, d’autant que les PLU et PLUi** imposent aujourd’hui la densification urbaine pour éviter – ou dans un premier temps limiter – l’étalement urbain, et que le coût du foncier incite plutôt les amé­nageurs à tirer profit du moindre mètre carré constructible.

Le PLU peut imposer une part minimale de surfaces en pleine terre ou favorables à la biodiversité par parcelle. Plusieurs ar­ticles du code de l’urbanisme peuvent être mobilisés afin de limiter l’imperméabilisation des sols et préserver les espaces végétalisés­.

« Deux outils très concrets peuvent ainsi être développés pour intégrer ces données et mieux imposer la place du végétal dans les projets de construction, de réhabilitation ou d’aménagement urbain : les OAP et les CBS », indique Jean-Noël Consalès, maître de conférences à l’Institut d’urbanisme et d’aménagement régional-Université Aix-Marseille (13).

OAP et PLU, au service de la planification

Les OAP sont les pièces les mieux adaptées pour traduire certaines ambitions du projet d’aménagement et de développement durable. Ces documents visent à définir­ des intentions et orientations d’aménagement qualitatives qui peuvent porter sur un secteur donné du territoire (OAP de secteurs) ou avoir une approche plus globale à l’échelle communale ou intercommunale pour un enjeu spécifique (OAP dites « thématiques »), pour afficher par exemple les orientations en matière de continuités écologiques ou pour définir des principes d’aménagement communs à tout le territoire de la collectivité.

Les OAP ne sont pas des règles mais des orientations. La règle ne laisse aucune marge de manœuvre, les orientations privilégient une implantation qui va tenir compte de l’existant. L’OAP définit un principe d’aménagement et n’est pas applicable stricto sensu.

Le deuxième outil mobilisable par la collectivité est le CBS, qui équivaut à un ratio d’es­pace naturel par unité de surface. S’il est exprimé dans le PLU ou PLUi, il doit donc s’appliquer strictement. C’est un outil puissant. Le pourcentage peut varier selon qu’il s’agit opérations d’aménagement nouvelles – c’est là que le ratio est souvent le plus fort – mais il peut aussi être mobilisé en cas de réhabilitation, d’un centre commercial par exemple. Le PLU peut aussi exprimer un ratio plus élevé dans les zones à fortes carences en es­paces végétalisés.

À noter enfin que si le CBS n’a pas a priori d’objectif en termes de qualité de biodiversité et qualité environnementale, on peut y intégrer aussi bien les espaces verts classiques qu’un mur végétal ou un toit en Sedum­, il est possible d’y intégrer un pourcentage­ minimum de surfaces de pleine terre.

Claude Thiery

*Le coefficient de biotope par surface décrit la proportion entre toutes les zones favorables à la nature sur le périmètre total d’une parcelle. Il doit ensuite être analysé au regard des objectifs fixés par la collectivité (conduisant à un réaménagement éventuel par une surface supplémentaire en pleine­ terre­, de la végétalisation, etc.).

**Plan local d’urbanisme intercommunal.